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Évolution de l’intégration des systèmes de gestion de l’eau au Québec : une analyse réseau

Network Analysis: An Evolutionary Perspective of Social Integration in Water Management Systems
Nancy Emond
p. 61-78

Résumés

Avec la popularité croissante des approches dites de gestion intégrée dans le secteur des ressources naturelles, l’importance du lien social est remise à l’avant-scène puisque l’objectif d’une meilleure intégration est fonction de l’organisation des interactions, et donc du lien social, entre les diverses parties prenantes. Cependant, force est de constater que nulle indication n’est clairement formulée en ce qui a trait aux formes optimales de structuration globale de ces interactions qui seraient à privilégier pour assurer la performance du système. Puisque le Québec peine à parvenir à une intégration totale de son système de gestion de l’eau, un diagnostic de la situation s’impose.

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Texte intégral

1La problématique des interactions sociales entre individus, et donc du lien social, a depuis longtemps fait l’objet de maintes réflexions chez les sociologues notamment. On a qu’à penser aux travaux sur l’identification et la différenciation de Durkheim (1893), la socialisation chez Simmel (1908), les rôles et les contextes chez Goffman (1973) et la dysfonction sociale chez Merton (1983), pour ne nommer que ces théoriciens. De manière conceptuelle, la notion de « lien social » renvoie globalement aux rapports entretenus entre des individus. Ces relations peuvent prendre diverses formes (familiales, professionnelles, de voisinage, etc.), être de nature formelle ou informelle, volontaire ou imposée par un tiers, avoir pour objectif différents motifs (communication d’information, influence, soutien, échange de services, partage d’un mandat, etc.) et peuvent varier dans le temps et l’espace. Les interactions sociales dépendent fortement du contexte et de l’environnement dans lesquels elles se situent. Par conséquent, plusieurs facteurs peuvent contribuer aux transformations du lien social et les changements de système de gestion en constituent un exemple.

2En ce sens, avec la popularité croissante des approches dites de gestion intégrée, particulièrement dans le secteur des ressources naturelles, l’importance du lien social est remise à l’avant-scène, puisque l’objectif d’une meilleure intégration est fonction de l’organisation des interactions, et donc du lien social, entre les diverses parties prenantes d’un même secteur d’activités, mais aussi provenant de domaines différenciés. Cependant, en dépit de la déclaration de cette visée, force est de constater que, dans le champ de la gestion des ressources en eau du moins, nulle indication n’est clairement formulée en ce qui a trait aux formes optimales de structuration globale de ces interactions qui seraient à privilégier pour assurer la performance du système.

3À titre illustratif, l’Agenda 21, ratifié dans le cadre du Sommet de Rio (1992), et auquel a adhéré le Québec, définit les paramètres généraux de la gestion intégrée de la ressource-eau. Selon ce plan d’action, les éléments devant être intégrés sont : la gestion quantitative (disponibilité de la ressource) et qualitative (qualité) ; la gestion des eaux de surface et souterraines ; la gestion des ressources en eau et l’aménagement du territoire ; la gestion à l’échelle du bassin hydrographique, des écosystèmes aquatiques et autres milieux environnementaux ; et la gestion de l’eau dans les politiques sectorielles. Néanmoins, aucune recommandation directe n’est évoquée concernant l’intégration entre les acteurs, qu’ils soient propriétaires, utilisateurs, décideurs ou encore gestionnaires de la ressource. En corollaire, bien que l’intégration soit la principale composante du nouveau mode de gestion que l’on tente d’instaurer, très peu de chercheurs, en sciences naturelles et sociales, se sont réellement penchés sur le sujet. Enfin, puisqu’à l’instar des pays européens ayant évolué vers un régime intégré (Aubin, 2007) le Québec peine à parvenir à une intégration totale, un diagnostic de la situation s’impose.

  • 1 Aucune différenciation analytique concernant la nature des relations n’a été opérée dans le cadre d (...)

4Cet article a pour objectif de montrer comment le rapport entre la structure déterminée politiquement d’un système de gestion, en l’occurrence les systèmes de gestion de l’eau au Québec, et l’interaction plus ou moins formellement organisée entre les acteurs qui y prennent part contribuent ou non à atteindre le dessein d’une gestion plus intégrée et collaborative, donc davantage efficiente. La thèse défendue est que, plus un système est intégré, plus la communication, la coordination et la collaboration entre ses éléments sont facilitées et, donc, plus le système de gestion est performant. Nous nous intéresserons plus spécifiquement à la mise en relation et à l’intégration entre les acteurs. Les questions sous-jacentes à cette recherche sont les suivantes : quels acteurs étaient en relation1 et lesquels occupaient une position privilégiée dans le système de gestion de l’eau au Québec avant l’adoption de la gestion intégrée en 2002 ? Et quels changements ont été 1) souhaités et 2) réellement opérés à ces niveaux à partir de 2002 ? Notre démonstration s’appuiera, de manière empirique, sur une application de l’analyse réseau, ce qui nous permettra d’extrapoler sur les stratégies pouvant être développées afin que les acteurs défavorisés par le système puissent profiter de ses failles pour accroître leur emprise.

5L’article se divise en cinq sections : (1) un portrait du cas à l’étude ; (2) un aperçu théorique de l’analyse réseau ; (3) un descriptif de la méthode utilisée, (4) une présentation et une discussion des résultats ; et (5) quelques pistes de réflexions.

Le modèle québécois de gestion intégrée de la ressource-eau

6Parler de complexité dans le cas de la gestion de la ressource-eau au Québec n’est pas une hyperbole. La province comprend 430 bassins versants majeurs, répartis en 40 zones de gestion intégrée et touchant 1112 municipalités, 30 communautés autochtones, 86 municipalités régionales de comté (MRC), 17 régions administratives, 2 communautés métropolitaines, 3 paliers de gouvernement (municipal, provincial, fédéral), les provinces de l’Atlantique et de l’Ontario, ainsi que des États américains. En vertu de la Loi constitutionnelle du Canada, la gestion de l’eau est une compétence provinciale, à l’exception de la navigation et des pêcheries. Deux principales dynamiques se distinguent. D’une part, la prise de décision se fait au niveau du gouvernement provincial, mais la mise en œuvre des programmes, politiques, stratégies et plans d’action revient au palier municipal. D’autre part, la gestion de l’eau touche divers secteurs d’activités et interpelle plusieurs ministères.

In Canada, a multitude of water organizations exists at the federal, provincial, and municipal level, making interagency coordination an issue. Complexity creates confusion even among government officials themselves, let alone stakeholders and the general public. Communities and local producers are often frustrated by the need to deal with a large number of agencies and they are often unsure which agencies are responsible for various aspects of water policy. Thus, there is an urgent need to establish clear roles and coordinate the activities of the multitude of agencies that are part of the water governance landscape, avoiding an increasing balkanization of water management [...] (Hurlbert et Diaz, 2013 : 61)

7Dès le début des années 1960, la fragmentation de la gestion de l’eau et la multiplicité des acteurs amenés à participer à sa gestion suscitaient déjà des craintes. En 1965, le gouvernement du Québec tentera d’enrayer ce problème en créant la Régie des eaux du Québec, qui conférait au ministère des Affaires municipales le mandat de surveiller et de contrôler la qualité des eaux. En 1968 sera fondé l’Office de planification et de développement du Québec dont le rôle sera d’assurer la modernisation des exploitations et la rationalisation de l’usage du territoire. L’Office favorisera plusieurs approches, dont celle de la gestion intégrée du territoire (Choquette et Létourneau, 2008). À la même époque sera mis en place le premier projet pilote pour une gestion intégrée par bassin versant : le Plan Yamaska. Ce projet fera ressortir que le système de gestion de l’eau au Québec souffre d’une trop grande sectorialité, dont l’arrimage des divers intérêts rend complexe les prises de décision. En outre, dans le but de trouver des solutions à ce problème, le gouvernement mettra sur pied la Commission d’étude sur les problèmes juridiques de l’eau (Commission Legendre). L’une des recommandations de cette commission sera la création d’un organisme ayant pour unique mandat la gestion intégrale de l’eau. Néanmoins, cette recommandation n’aura que peu de répercussions, la gestion de l’eau demeurant alors presque aussi divisée dans l’administration publique.

8Avec la création du ministère de l’Environnement en 1979, chargé d’assurer la sauvegarde du milieu naturel et humain, la gestion de l’eau sera d’une certaine manière recentralisée. Néanmoins, au départ, ce ministère ne disposera que de peu de capitaux humain et financier et orientera ses actions davantage vers la sensibilisation. De plus, au même moment, le gouvernement procédera à une réorganisation du territoire et créera la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme ainsi que les MRC qui deviendront responsables de l’alimentation en eau potable et du traitement des eaux usées. La gestion de l’eau se trouvera alors, une fois de plus, morcelée. Cette façon de faire ne tiendra qu’à peine deux décennies, puisqu’à la fin des années 1990 sera mise en place la Commission sur la gestion de l’eau au Québec (Commission Beauchamp). La Commission conclura que la gestion demeure encore trop sectorielle pour être efficace et recommandera, dans la foulée des orientations adoptées au Sommet de la terre de Rio (1992), le passage à une gestion intégrée à l’échelle des bassins versants. Cette recommandation sera cette fois entendue, puisque le gouvernement du Québec publiera sa première Politique nationale de l’eau en 2002, faisant de la gestion intégrée par bassin versant son modus operandi.

9Qu’entend-on par gestion intégrée par bassin versant ? Le bassin versant est l’unité spatiale délimitée par la ligne de partage des eaux à l’intérieur de laquelle les eaux de surface sont drainées vers un autre cours d’eau jusqu’à son embouchure. La gestion par bassin versant s’inscrit dans une logique d’amont/aval incitant une régulation des pressions exercées en amont afin de préserver l’état de la ressource (quantité et qualité) en aval. Dans une perspective institutionnelle,

[l]a gestion intégrée par bassin versant peut se définir comme « un ensemble coordonné de décisions et d’actions collectives et privées qui, dans le choix des projets de mise en valeur, de restauration et de protection de l’eau (surface et souterraine) et des écosystèmes aquatiques, prend en compte les différents usages et facteurs (environnementaux, sociaux, économiques, politiques, culturels) impliqués sur la base du bassin versant » (Ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs, 2004).

  • 2 Aujourd’hui, ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les chang (...)

10En 2002, le gouvernement du Québec n’accordait la priorité qu’à 33 des bassins versants (jugés prioritaires en fonction de l’importance des problématiques rencontrées) sur les 430 majeurs. En 2009, le ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (MDDEP2) annoncera une modification au découpage par bassin versant dans le but d’englober tous les bassins dans 40 zones de gestion intégrée de ressource en eau, couvrant ainsi 100 % du territoire québécois.

11Le mandat de la mise en œuvre de la gestion intégrée a été dévolu aux organismes de bassin versant (OBV), organismes sans but lucratif. Les OBV constituent en quelque sorte des organisations relais : « Bridging organizations are organizations whose activities mediate connection between people or groups who would otherwise have not been connected » (Rathwell et Peterson, 2012 : 24). La mise en œuvre de la gestion intégrée passe par la création des plans directeurs de l’eau (PDE) puis des contrats de bassin.

Un PDE rassemble les informations nécessaires à la compréhension des problèmes d’ordre hydrique et environnemental du bassin versant ainsi que les solutions d’intervention envisagées, notamment en matière de protection, de restauration et de mise en valeur de l’eau [...] Chaque PDE doit être évalué et approuvé par le ministère de l’Environnement [...] (Brun, 2009 : 38).

12Les contrats de bassin, pour leur part, sont des outils permettant de mettre en œuvre les orientations établies dans les PDE. Ces contrats, établis entre un OBV et un ou plusieurs acteurs du milieu, peuvent prendre la forme d’ententes volontaires ou encore constituer des contrats à valeur juridique.

13Dans l’exercice de leur mandat, les OBV sont tenus de s’appuyer sur la concertation de toutes les parties prenantes et doivent donc s’assurer d’une représentation équilibrée des utilisateurs et des divers milieux intéressés dans la composition de l’organisme. Il est à noter que seuls les membres du conseil d’administration ont un droit de veto. Les intervenants pouvant faire partie de ce conseil sont : des représentants des secteurs économique, municipal, communautaire et autochtone. Les Tables de concertation régionales et les conseillers gouvernementaux peuvent participer en tant qu’observateurs. Ces intervenants ont un droit de parole, mais sont dépourvus de droit de vote. Enfin, il importe de mentionner que les OBV ne bénéficient pas d’une autonomie fonctionnelle et financière, les règles de fonctionnement étant décidées et le financement octroyé par le MDDEP.

14En résumé, le système de gestion de la ressource-eau au Québec, comme dans bien d’autres provinces et pays, a subi au cours de la dernière décennie un certain nombre de transformations. D’un système de gestion sectoriel, on tente dès lors de passer à un système plus intégré et davantage ouvert à la participation. Ce système est basé sur une forme de gestion à niveaux multiples. Il nécessite une interdépendance à l’intérieur et entre les territoires et les paliers gouvernementaux, et vise une multiplication et une diversification des acteurs (publics, privés, civils) participant à la gestion et constituant autant d’associés rivaux, pour reprendre l’expression de Dahl (1961). Les divers intervenants sont à la fois solidaires dans leur mandat et en concurrence, puisqu’ils sont tout de même motivés à la base par des priorités, des valeurs et des intérêts parfois divergents, que ceux-ci soient de nature personnelle, professionnelle, sectorielle ou autres. Ces nouveaux impératifs d’élargissement de la participation et d’interdépendance de la gestion obligent dès lors à « s’occuper des affaires des autres, tabou politique [...] qu’il s’agit donc d’apprendre à surmonter » (Vanier, 2006 : 3). Enfin, cela suppose de partager des compétences et non plus seulement de les répartir à une échelle locale comme le visait le principe de subsidiarité.

L’analyse réseau : une modélisation du lien social

  • 3 Pour de plus amples informations : http://pierremerckle.fr/2011/02/sociologie-des-reseaux-sociaux/

15En dépit de leur contribution au progrès technologique, le concept de réseau n’a pas été inventé par les créateurs de Facebook. Dans la langue française, les premières occurrences de ce concept apparaissent dès le XVIIe siècle. La notion plus spécifique de « réseau social » est, pour sa part, utilisée pour la première fois dans un article publié en 1954 par l’anthropologue britannique J. A. Barnes, et dont l’application conceptuelle portait sur l’organisation sociale d’une paroisse norvégienne. Le développement de l’analyse réseau a été influencé par maintes disciplines : mathématiques (Euler, Cartwright, Harary), linguistique (Jakobson), anthropologie structurale (Lévi-Strauss, Radcliffe-Brown), psychologie sociale (Moreno), etc.3 L’influence de Moreno (1934) est particulièrement importante, puisque nous lui devons l’invention de la sociométrie et du sociogramme. Première forme de l’analyse réseau, le sociogramme permettait de visualiser la position qu’occupe chaque individu, ainsi que les relations (ou absence de relations) tissées avec autrui. Nonobstant ces influences variées, force est de constater que tous les précurseurs de ce type d’analyse s’inscrivent dans la longue tradition de la sociologie du lien social, tel que nous l’avons exposé dans l’introduction de cet article.

According to Simmel, the primary goal of sociology is to analyze social forms: “Sociologists are directed to identify and classify different forms of social interaction: to analyze their subtypes; to study the conditions under which they emerge, develop, flourish, and dissolve; and to investigate their structural properties” (Levine 1971, pp. xxvii–xxviii) (Cederman, 2005: 866).

16Il faut comprendre le concept de réseau, non pas nécessairement comme un réseau formel au sens littéral du terme, mais plutôt comme « le résultat de la coopération plus ou moins stable, non hiérarchique entre des [individus, groupes] et organisations qui se connaissent et se reconnaissent, négocient, échangent des ressources et peuvent partager des normes et des intérêts » (Le Galès, 1995 : 14). Lemieux utilise aussi l’expression alliances :

ensembles plus ou moins concertés et plus ou moins temporaires d’acteurs individuels ou collectifs, qui ont à la fois des rapports de coopération et de conflit, et dont les actions convergentes leur permettent de contrôler des opérations qu’ils n’auraient pas contrôlées s’ils n’avaient pas fait partie de l’alliance (Lemieux, 2001 : 25).

17Les réseaux ne sont donc pas statiques et peuvent se modifier quasi indéfiniment. En outre, dans le cadre de la gestion des ressources naturelles,

[l]inked to the concept of multi-layered governance [...], networks of actors across scales (e.g., from local users to municipalities to regional and national or international organizations) are expected to play a key role in better coordinating people, improving information flows, synthesizing and mobilizing knowledge of ecosystem dynamics. Networked arrangements should confer resilience on the institutional system because of enhanced capacity to diffuse negative effects and distribute benefits (Armitage, 2008: 17).

18Plus spécifiquement, l’analyse réseau en tant que méthode s’appuie sur la théorie des réseaux. Ce courant théorique s’intéresse aux interactions (liens) entre les acteurs (nœuds) et aux formes de socialisation qui en émergent. La théorie des réseaux adopte le postulat selon lequel les réseaux ne sont pas le résultat de l’agrégation d’individus et de leurs préférences, mais plutôt de leur intégration. Sémantiquement, les deux termes ne sont pas équivalents, l’intégration au réseau permettant de réduire la somme des différences entre les parties. L’analyse réseau transcende donc la dichotomie sociologique traditionnelle entre l’action et la structure, puisqu’elle postule que les relations sont à la fois fonctions 1) des différents rôles des acteurs et 2) de la structure sociale au sein de laquelle ils opèrent. De fait, elle rejoint l’idée de la dualité du structurel de Giddens (1984) : les structures agissant comme contraintes ou ressources mobilisables dans l’action par les acteurs, et les relations et positions des acteurs (récursives dans le temps et l’espace) structurant le réseau et, par conséquent, le système de contraintes et d’opportunités. L’analyse réseau s’inscrit ainsi, d’une certaine manière, dans une sociologie dite « de l’action », à la fois épistémologiquement structuraliste et constructiviste.

19Outre la seule représentation de la position des acteurs, l’analyse réseau permet également d’identifier les propriétés structurelles des réseaux, telles que la densité des relations, la cohésion et la connectivité entre les acteurs. Cette caractérisation nous permet alors de mieux comprendre l’influence réciproque de la structure d’ensemble et des types de rapports qu’entretiennent des acteurs entre eux.

20Concernant la densité des relations, deux chercheurs suédois influents dans l’application de l’analyse réseau à la gestion des ressources naturelles mentionnent que

a reasonable starting hypothesis would be that the more social ties, the more possibilities for joint action and other kind of collaborations that would help actors avoid fierce resource conflicts and instead facilitate the development of common resource regulations. Using network terminology, we can express this as the higher the network density (i.e. the number of existing ties divided by the number of possible ties), the more potential for collective action. Increased levels of collective action would thus result from increased possibilities for communication and, over time, by increased levels of reciprocity and mutual trust [...] (Bodin et Crona, 2009 : 368.)

21Cependant, comme nous le verrons en conclusion de cet article, il importe de garder à l’esprit qu’une trop forte densité peut également mener à une très grande homogénéisation de l’information et, donc, à une baisse de la performance du système de gestion ainsi qu’à une diminution des capacités d’adaptation aux changements.

22Un autre élément, auquel il importe de prêter une attention particulière, est l’effet de la cohésion du réseau et de la présence de cliques ou sous-groupes.

The factors behind the formation of subgroups in networks are many. There might be geographical boundaries that distinguish sets of actors from others [...], division of labor and/or specialization may lead to the formation of subgroups [...], or it may simply be the result of the inherent limitation of actors to uphold too many concurrent relations [...] (Bodin et Crona, 2009 : 368.)

23De fait, nous postulons que plus il y a de frontières (géographique, politique, culturelle, etc.) entre les acteurs, plus il y a de probabilité que des sous-groupes d’acteurs (cliques), voire des acteurs individuels, agissent de manière autonome au sein du système de gestion. La présence de sous-groupes ou d’acteurs autonomes constituerait une contrainte pour l’intégration, due à la tentation d’adopter un comportement psychosocial d’opposition identitaire du type « nous et eux ».

24Enfin, en ce qui a trait à la centralité des acteurs, nous soutenons qu’occuper une position centrale dans un système ou un réseau peut permettre d’exercer une influence plus grande sur la décision et sur les autres acteurs, mais surtout d’être mieux positionné pour accéder aux informations stratégiques permettant d’accroître son pouvoir d’action sur le système.

The number of ties an actor possesses (degree centrality [...]) has been shown to have a positive effect on that actor’s influence [...] There are, however, possible drawbacks of having too many ties. An actor may feel obligated to please all, or most, of its numerous network neighbors thus constraining his/her possibilities for action [...] (ibid. : 370.)

Méthodologie

25Effectuer une analyse réseau consiste concrètement à décrire et représenter visuellement des structures relationnelles. La modélisation des réseaux permet de cartographier dans le temps et dans l’espace l’évolution de systèmes de relations complexes et d’analyser leur degré d’intégration, notamment. En général, la formalisation s’effectue par la construction de graphes à l’aide d’opérations mathématiques exécutées sur des matrices. Différents logiciels informatiques existent à cet effet, par exemple UCINET et Pajek. Le recours à ces logiciels rend accessibles plusieurs algorithmes permettant de mesurer les propriétés structurales des réseaux, telles que le degré de centralité de la position des acteurs, le degré de connectivité entre les différents acteurs, la cohésion de l’ensemble du réseau, la force des liens et autres. Dans un système de relations multiplexes comme celui de la gestion de l’eau, où il est difficile pour les acteurs d’avoir une vision d’ensemble du système, mais également une information stratégique sur tous les participants et, en particulier, sur ceux se situant à l’extérieur de leur sphère de compétence, l’analyse réseau s’avère un outil utile. L’analyse réseau permet de déterminer avec qui être en relation rapproche du pouvoir ou est susceptible d’améliorer sa propre position dans le système.

26Plus spécifiquement, l’analyse longitudinale effectuée dans le cadre de cet recherche visait, en premier lieu, à caractériser le nombre de liens formels, peu importe leur nature, existants (avant 2002), souhaités par le gouvernement (à partir de 2002) et établis (à partir de 2002) entre les acteurs appelés à participer à la gestion de l’eau. En second lieu, l’objectif était d’identifier la position des acteurs dans le système dans le but d’offrir une mesure préliminaire de leur degré d’intégration au sein du système de gestion de l’eau québécois. Les liens à l’étude sont donc ceux administrativement déterminés par la division du travail. L’analyse a été générée à l’aide du logiciel UCINET et s’est effectuée en deux temps. La démarche consistait d’abord à construire une matrice adjacente des relations entre tous les acteurs de la gestion de l’eau formellement identifiés par le gouvernement avant l’instauration du nouveau système de gestion et des liens qu’il souhaitait créer, renforcer ou réduire entre les acteurs avec l’adoption du nouveau système. L’identification des acteurs et des liens a été réalisée à partir des acteurs et des interactions mentionnés explicitement dans la Politique nationale de l’eau. La pertinence d’analyser cette politique réside dans le fait qu’il s’agit du document constitutif du nouveau système de gestion. Afin de justifier le choix de ce nouveau système, ce document présente un portrait de la situation régnant avant 2002 et, donc, des liens et des acteurs existants avant cette période, ainsi que des liens souhaités avec l’instauration du nouveau système de gestion intégrée. Chaque énoncé (phrase) de cette politique a été analysé et chaque relation a été qualifiée. En somme, 306 relations entre acteurs ont été identifiées : 102 relations existantes avant 2002 et 204 relations souhaitées avec l’instauration du système de gestion intégrée. Plus de 80 acteurs participant à la gestion de l’eau ont été répertoriés. Finalement, une importation des données dans le logiciel UCINET a généré les graphes et des tests sociométriques (degrés de centralité et de cohésion, densité) ont été effectués.

27Par la suite, une enquête a été menée auprès de 20 OBV du Québec afin de valider les résultats obtenus. Des questions ont été posées sur les relations réellement établies à partir de 2002 entre les différents acteurs identifiés dans la Politique nationale de l’eau. La compilation et l’analyse des résultats ont été effectuées selon la méthode employée pour les analyses précédentes. La pertinence de procéder à une corroboration auprès des OBV est fondée sur le rôle dévolu à ces organismes, à savoir celui d’assurer la concertation des acteurs, première étape de l’intégration. En somme, cela permettait d’abord de comparer les deux systèmes (ante et post 2002), ensuite de mesurer le décalage entre la volonté (décision) et la faisabilité (mise en œuvre) entourant l’implantation d’un nouveau système et, finalement, de retracer l’évolution du lien social.

Résultats et discussion

28D’entrée de jeu, soulignons que la présentation des résultats ne portera pas sur l’ensemble des relations et des acteurs répertoriés, mais sera plutôt axée sur les acteurs ciblés spécifiquement pour le nouveau système de gestion dans la politique nationale de l’eau. En effet, trois des principaux objectifs avancés par le gouvernement du Québec en 2002 étaient : 1) d’attribuer le mandat de gestion au MDDEP ; 2) de faire des OBV les principaux interlocuteurs auprès des diverses parties prenantes ; et 3) de favoriser une plus grande participation des citoyens à la gestion de la ressource.

29Avant 2002 (voir Annexe 1), le système de relations peut sembler relativement dense (densité globale = 50 %), mais plusieurs acteurs sont absents. La forme des interactions est plutôt hiérarchique et celles-ci sont pour la plupart unidirectionnelles, partant du gouvernement vers les autres acteurs, ce qui pourrait s’expliquer 1) par un désir du gouvernement de contrôler tous les autres acteurs en évitant que ceux-ci aient du contrôle les uns sur les autres ou encore 2) pour minimiser les possibles alliances qui accroîtraient le pouvoir d’influence de certains acteurs au détriment de celui du gouvernement :

Historical legacies of power and ongoing value conflicts influence how actors actually interact today [...] despite the language of partnership, accountability, trust building and knowledge valuation (Armitage, 2008 : 23).

30À titre d’exemple, nous remarquons que les citoyens se situent aux confins de la périphérie et n’entretiennent de rapports qu’avec le gouvernement et les municipalités. Ils ont donc un pouvoir très limité. La connectivité dans le système est très faible, puisque si nous éliminons le gouvernement, le système s’effondre, la plupart des acteurs n’étant pas en relation. Seuls deux noyaux survivraient, soit le système de relations constitué autour du palier fédéral et celui constitué autour du secteur agricole. Ces acteurs sont connectés au noyau central (gouvernement provincial), mais entretiennent également un certain nombre de relations avec d’autres acteurs. Ces « exceptions » peuvent s’expliquer par le fait que le gouvernement fédéral constitue un ordre gouvernemental ayant son champ de compétences propre et que le secteur agricole est l’un des domaines d’activités les plus puissants au Québec. Enfin, quelques acteurs œuvrant au sein des territoires locaux occupaient une position isolée, tels le secteur du tourisme, les communautés riveraines et les comités de zones d’intervention prioritaires (ZIP).

31Avec le mode de gestion intégrée que souhaite mettre en place le gouvernement du Québec à partir de 2002 (voir Annexe 2), bien que le nombre d’acteurs appelés à participer à la gestion se soit multiplié, nous remarquons que la densité (densité globale = 60 %) et la connectivité entre les acteurs seraient grandement améliorées, entre autres parce que peu d’acteurs ne se trouveraient isolés et que le pouvoir serait moins concentré autour du gouvernement provincial. La structure du système arborerait une forme très différente, s’apparentant à celle d’un réseau et davantage stratarchique, et des acteurs intermédiaires, tout en étant en relation avec les acteurs centraux, entretiendraient des liens avec des acteurs en périphérie. Ces relations seraient également plus directes et bidirectionnelles, ce qui évoque une ouverture à la collaboration et à un partage plus grand du pouvoir. Par ailleurs, elles constitueraient des facteurs de base pouvant favoriser une plus forte intégration entre les acteurs.

32Selon les OBV ayant répondu à notre enquête, le système réellement instauré (voir Annexe 3) diffère légèrement de celui souhaité par le gouvernement, puisque celui-ci occupe une position davantage centralisée. Les liens entre les acteurs sont un peu plus bidirectionnels et multiples que ce qui était prévu au départ. La forme du système demeure stratarchique et réticulaire, mais plus partiellement intégrée comme nous le verrons plus loin.

33En ce qui a trait à la cohésion du système, tel que nous l’avons mentionné, le système de gestion de l’eau au Québec comprend une multitude d’acteurs œuvrant au sein de territoires, secteurs et paliers gouvernementaux différenciés. De fait, ce morcellement représente un obstacle certain à une gestion intégrée et collaborative. Avant 2002, un seul sous-groupe semblait se distinguer, à savoir les acteurs des secteurs aquacole et piscicole. En 2002, le gouvernement souhaitait intégrer ces acteurs, puisque le graphe montre un rapprochement du pouvoir central. L’une des raisons pouvant être avancées est que ces secteurs connaissaient alors une croissance de leurs activités. Néanmoins, dans le système effectivement mis en place, ces secteurs disparaissent du réseau.

34Par ailleurs, selon le graphe des relations souhaitées à partir de 2002, un seul sous-groupe semble se détacher, composé de la Société de la faune et des parcs du Québec et de la Fédération de chasse et pêche. Ces acteurs n’entretiennent aucun lien entre eux, mais sont considérés comme structuralement équivalents (équivalence régulière) puisqu’ils occupent la même position dans le système et ont des relations similaires (gestion et développement d’activités récréotouristiques) avec les mêmes personnes et organisations : les municipalités et les promoteurs. Cette présence ne semblerait toutefois pas découler d’une volonté de marginalisation, puisque ce sous-groupe disparaîtra dans le système véritablement instauré, mais plutôt dépendre du fait que les acteurs avec qui ce sous-groupe serait amené à travailler se situent un peu à la périphérie du système. Cette position périphérique pourrait s’expliquer par le faible pouvoir accordé à ces acteurs dans la gestion de l’eau : les promoteurs et acteurs privés pouvant influencer les décisions, mais n’ayant en principe aucun pouvoir décisionnel et les municipalités étant responsables uniquement de la mise en œuvre des décisions prises au niveau provincial.

35Concernant le système existant à partir de 2002, seule une partie du système semble intégrée. Cette partie est composée des acteurs locaux (citoyens, municipalités, MRC, promoteurs, etc.). L’autre segment, non intégré, est constitué d’acteurs non gouvernementaux, tels que les organismes de protection de l’environnement et de la santé publique, ainsi que les acteurs économiques des secteurs hydroélectrique et du transport maritime. Comme le pose Dartiguenave : « Qui accepte-t-on de faire entrer dans son cercle ? La question est bien celle de la maîtrise des relations, donc aussi celle de la maîtrise des frontières qui séparent les uns et les autres » (Dartiguenave et al., 2012 : 55). Nonobstant cette particularité de segmentation duale du système (intégration/non intégration), aucun sous-groupe, voire clique, n’apparaît dans le système effectivement existant.

36Enfin, concernant le degré de centralité de la position des acteurs, les analyses montrent que dans le système de gestion existant avant 2002, c’est le gouvernement du Québec qui était l’acteur central et donc détenant le plus grand pouvoir sur la gestion de la ressource-eau. Dans le système de gestion intégrée que souhaite mettre en place le gouvernement du Québec à partir de 2002, l’acteur dominant est toujours le gouvernement, mais d’autres centres seraient ajoutés, représentés par les OBV ainsi que les MRC et les municipalités à un plus faible degré. Cela signifie qu’il y avait alors une volonté gouvernementale de décentralisation du pouvoir. En outre, on constate que certains acteurs gagneraient du pouvoir, tels que les MRC et les citoyens, alors que d’autres en perdraient, comme c’est le cas du gouvernement fédéral (variation de l’indice de pouvoir : 0.13 à 0.06. Voir Annexe 4). Ce dernier point pourrait s’expliquer par le fait que la volonté de mettre en place un système de gestion intégrée de la ressource-eau est celle du Parti québécois, parti revendiquant l’indépendance du Québec et cherchant donc stratégiquement à soutirer du pouvoir au gouvernement fédéral. De plus, il importe de considérer que

the degree of network centralization most beneficial for natural resource governance may differ depending on the phase of the governance process. For example, mobilizing and coordinating actors at the start of a process may require higher degrees of centralization, while engaging various actors to resolve management of complex ecosystem processes may be favored by less centralized networks (Bodin et Crona, 2009: 371).

37Sur le plan du système véritablement mis en place, les résultats de notre enquête nous révèlent que, en dépit de la centralité évidente de la position du gouvernement provincial, plusieurs sous-centres ou centres secondaires ont été effectivement implantés depuis 2002. En effet, plusieurs acteurs gravitent autour et sont en relation avec les OBV, le gouvernement fédéral, les municipalités et les MRC. L’existence de ces entités est cohérente avec la structuration du système telle qu’elle est voulue par le gouvernement, de même que la présence d’un « foyer » autour des citoyens avec qui plusieurs acteurs seraient en relation. Enfin, il importe de noter que ces sous-centres sont interreliés et donc intégrés.

38En somme, bien que le système implanté en 2002 semble tendre vers une gestion plus intégrée, ou du moins vers plus de décentralisation (OBV, MRC, municipalités, citoyens), il importe de demeurer prudent face à un pouvoir habilitant, car celui-ci, de manière stratégique, peut s’avérer un pouvoir négatif (de contrôle) déguisé, ou ce que Bachrach et Baratz (1962) nomment un « pouvoir de non-décision ». En ce sens et, pour que la gestion intégrée respecte les critères d’une gestion réellement multiscalaire, il aurait fallu que l’État modifie son rôle de « principal décideur » pour arborer celui de « médiateur » (Stoker, 1998) ou d’agent facilitateur des relations entre les divers acteurs ou sous-centres qu’il a créés. Ce qui ne semble pas le cas puisque, comme mentionné plus tôt dans cet article, les OBV, chargés de la mise en œuvre de la gestion intégrée, ne disposent pas d’une autonomie décisionnelle, opérationnelle et fiscale. De plus, leur vocation même est déterminée par le MDDEP plutôt que par leurs membres. À titre d’exemple, leur mandat de départ comprenait un volet de « concertation » entre les différentes parties prenantes. Néanmoins, celui-ci a été mis de côté au profit de la production du PDE, dont la première étape consistait à établir un portrait « scientifique » des caractéristiques des bassins versants. Mais cela va plus loin. La légitimité de ces organismes est au cœur des problématiques que rencontre la gestion intégrée de l’eau au Québec. En effet, les OBV, bien que des changements tendent à s’opérer depuis quelques années, ont été à la fois perçus comme des groupes écologistes par les instances municipales, qui demeurent en fait véritablement seules en charge de l’aménagement du territoire et de la gestion des ressources, et, inversement, comme partie du gouvernement par les groupes environnementaux. Dans les deux cas, il s’agit d’une image négative de ces organismes, ce qui constitue un frein à leur intégration. De fait, outre leur manque de reconnaissance, ces acteurs sont donc défavorisés par le nouveau système de gestion, non pas de manière relative, puisque leur position a été améliorée par rapport à celle occupée dans l’ancien système, mais dans l’absolu, puisque les pouvoirs promis (concertation) n’ont pas été délégués et que les compétences attribuées n’ont pas été accompagnées de l’aide nécessaire pour les exploiter.

39Pour conclure sur ces prolégomènes, nous pouvons avancer que pour

chaque redéfinition des objectifs de la gouverne, il existe toujours un risque que le pouvoir des acteurs concernés soit remis en cause d’autant plus que certains acteurs ont un « quasi-monopole » sur la capacité des autres acteurs d’imposer leurs visions. De plus, selon certains auteurs (Kothari, 2001), les nouveaux modes de gouverne[,] basés sur une gestion intégrée et sur la participation d’un plus grand nombre d’acteurs, ont tendance à stimuler les acteurs forts à réaffirmer leur contrôle et leur pouvoir » (Emond, 2012 : 175).

40De fait, selon Brun et Lasserre (2010), il est légitime de se demander « [e]n quoi [...] la gestion est-elle intégrée si les municipalités restent seules compétentes en matière d’aménagement et d’occupation des sols ? » De même, en quoi la gestion est-elle intégrée si les décisions continuent d’être prises et imposées par le palier de gouvernement central ?

Conclusion, ou comment profiter des failles du système

41Comme nous venons de le montrer, des lacunes qui ne sont pas tant structurelles (dans le sens strict du terme de mise en relation des acteurs) qu’institutionnelles (règles déterminant les pouvoirs) persistent lorsqu’il est question de l’intégration totale des acteurs dans le système de gestion de la ressource-eau au Québec. Dans la littérature sur la gouvernance multi-niveau (voir par exemple Thoyer, 2002, et Hooghe et Marks, 2001), deux solutions s’offrent généralement aux acteurs pour améliorer l’efficacité d’un système de gestion en terme intégratif : 1) Diminuer le nombre d’acteurs autonomes devant être coordonnés (multi-gouvernance hiérarchique) ; 2) limiter l’interaction entre les acteurs en répartissant leurs compétences dans des unités fonctionnelles distinctes (multi-gouvernance flexible). La première option rejoint le système de juridictions emboîtées, comme dans les États fédérés. Par contre, le problème d’un tel système est que sa structure hiérarchique ne permet pas aux acteurs non étatiques tels que les citoyens de pouvoir exprimer leurs préférences ou leur appartenance directement. La seconde alternative renvoie à l’idée d’un système polycentrique composé de juridictions spécialisées et fragmentées entre des fonctions spécifiques et sans échelle d’application particulièrement définie. L’importance est accordée à la fonction et non plus au territoire. Les juridictions apparaissent et disparaissent ainsi selon les besoins. L’inconvénient majeur de ce type de système est que, selon Leresche (2001), cette polycentricité n’amène pas une disparition totale des hiérarchies, celles-ci se négociant ou se recomposant selon les enjeux.

42La gestion intégrée de la ressource-eau se situe à une distance qui reste encore à déterminer entre ces deux axes. Au Québec, elle demeure fortement imprégnée par la délimitation des compétences propres au système fédéral. De plus, les instances restent confinées à des échelles particulières et sont pour ainsi dire stables, c’est-à-dire qu’elles ne disparaissent pas au gré des enjeux ou encore que leurs mandats ne sont pas modifiés selon les problèmes à gérer. Le gouvernement du Québec a créé de nouvelles instances qui se superposent mais ne se remplacent pas. La conversion institutionnelle n’a pas été opérée, puisqu’on a plutôt procédé par adjonction.

43De manière plus précise, la notion d’« adjonction institutionnelle » (institutional layering) implique la renégociation partielle de quelques éléments d’un ensemble donné d’institutions, laissant les autres inchangés, ou bien l’ajout de nouvelles institutions à côté de celles déjà existantes, cet ajout altérant progressivement l’ensemble de l’édifice institutionnel [...] La « conversion institutionnelle » implique, quant à elle, que des institutions existantes sont réorientées vers de nouveaux objectifs conduisant à des changements dans le rôle qu’elles jouent et/ou des fonctions qu’elles assument. Ces processus peuvent être mis en mouvement par un changement dans l’environnement qui confronte les acteurs à de nouveaux problèmes, qu’ils traitent en utilisant différemment les institutions existantes (Palier et Surel, 2005 : 23-24).

44Si le gouvernement qui façonne grandement le réseau de relations et de pouvoirs failli à ses promesses de favoriser une intégration réelle et équilibrée des acteurs concernés par la gestion de la ressource-eau, l’action vers le changement revient alors aux acteurs défavorisés par ce système, dont les OBV. Comment profiter des failles du système ? Là est la question. Plusieurs stratégies s’offrent à ces acteurs, et les travaux de Granovetter (1973) et de Burt (1992) sont éclairants à cet effet. Tout d’abord, Granovetter a montré que les liens faibles entre individus s’avéraient plus utiles que les liens forts. Les liens forts font référence à des relations soutenues et fréquentes. Dans un contexte de gestion, il s’agit surtout des liens formels (par exemple patron-employé). Cependant, » une forte proportion de liens forts implique que les informations qui [sont] fournies par les divers contacts [du] réseau primaire auront tendance à se recouper, puisque [les individus concernés connaissent] les mêmes personnes » (Chollet, 2002 : 7). Les liens faibles, pour leur part, sont des liens plus informels, plus indirects, par exemple un individu considéré comme une simple connaissance. Les « connaissances » ne faisant pas directement partie de son réseau, en multipliant et en diversifiant les liens faibles, il serait ainsi plus facile pour un acteur comme les OBV d’accéder à davantage de ressources et d’informations, entre autres choses, et donc d’accroître leurs pouvoirs d’action sans attendre une réforme institutionnelle. De fait, entretenir des liens avec plusieurs réseaux pourrait s’avérer plus utile que de multiplier les interactions à l’intérieur d’un même réseau. C’est le point faible d’une trop grande densité de liens identifié plus tôt dans ce texte.

45Du côté de Burt, on peut noter les stratégies suivantes. D’une part, la stratégie simmélienne du tertius gaudens. Lorsqu’il y a une absence de liens (trous structuraux) entre deux ou plusieurs acteurs, un tiers acteur peut bénéficier de cette désunion en la perpétuant par l’alimentation de demandes conflictuelles, se positionnant alors comme seul acteur pouvant régler ces conflits. Comme le mentionnait Merton, l’acteur au centre du réseau :

originally at the focus of the conflict, virtually becomes a more or less influential bystander whose function it is to high-light the conflicting demands by members of his role-set and to make it a problem for them, rather for him, to resolve their contradictory demands (Merton, dans Burt, 1992: 31).

46En bref, c’est le « diviser pour mieux régner » de Machiavel, stratégie bien connue qui demeure efficace. D’autre part, les trous structuraux peuvent représenter une opportunité de connecter des acteurs et de contrôler cette nouvelle relation. Ces stratégies rejoignent alors celle de l’intermédiaire ou du médiateur. La médiation peut s’effectuer de deux manières : une coordination entre des acteurs faisant partie du même réseau, ou une médiation entre des acteurs œuvrant dans des réseaux différents. C’est une seconde interprétation du tertius gaudens, où le rôle de médiateur pourrait être tenu par les OBV puisque leur mandat d’origine se rapporte à cette fonction et qu’ils constituent déjà un sous-centre ayant pour objectif d’interrelier d’autres acteurs. Il faudrait seulement voir à étendre ce pouvoir de médiation en interconnectant davantage de sous-centres et d’acteurs plus ou au moins autonomes par rapport au noyau central (gouvernement).

47En somme, l’analyse réseau contient son lot de limites, puisque l’intégration ne dépend pas seulement de la position des acteurs dans le système ni uniquement du réseau de contacts, et ce, même si ces éléments sont déterminants. L’intégration dépend également de la concertation des acteurs sur le plan des valeurs et des priorités, des intérêts, de la légitimité des institutions et de la présence de mécanismes d’intégration favorisant une participation équilibrée, tant en ce qui concerne le processus décisionnel que la mise en œuvre. Ces facteurs ne peuvent malheureusement pas être appréhendés uniquement par l’analyse structurale. Par ailleurs, douze années se sont écoulées depuis la décision d’instaurer un système de gestion intégrée. Des changements ont été opérés depuis (en 2009), surtout avec le passage d’un système de gestion par bassin versant à celui d’une gestion par zone intégrée. Comment ce changement a-t-il affecté la structure des relations ? Quels gains ou pertes cela a-t-il représenté pour les acteurs ? Est-ce que des acteurs ont disparu ou encore ont vu leur pouvoir renforcé ? Est-ce que cette transformation a été accompagnée d’une réforme institutionnelle ? Bien des questions qui appelle une nouvelle problématisation.

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Annexe

Annexe 1 : Graphe des relations existantes avant 2002

Figure 1. Graphe des relations existantes avant 2002

Figure 1. Graphe des relations existantes avant 2002

Annexe 2 : Graphe des relations souhaitées à partir de 2002

Figure 2. Graphe des relations souhaitées à partir de 2002

Figure 2. Graphe des relations souhaitées à partir de 2002

Annexe 3 : Graphe des relations réelles à partir de 2002

Figure 3. Graphe des relations réelles à partir de 2002

Figure 3. Graphe des relations réelles à partir de 2002

Annexe 4 : Indices de variation du pouvoir

Tableau 1. Indices de variation du pouvoir

Tableau 1. Indices de variation du pouvoir
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Notes

1 Aucune différenciation analytique concernant la nature des relations n’a été opérée dans le cadre de cet article. Cette considération fera l’objet d’une prochaine publication.

2 Aujourd’hui, ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MDDELCC).

3 Pour de plus amples informations : http://pierremerckle.fr/2011/02/sociologie-des-reseaux-sociaux/

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Graphe des relations existantes avant 2002
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Titre Figure 2. Graphe des relations souhaitées à partir de 2002
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Titre Figure 3. Graphe des relations réelles à partir de 2002
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Titre Tableau 1. Indices de variation du pouvoir
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Pour citer cet article

Référence papier

Nancy Emond, « Évolution de l’intégration des systèmes de gestion de l’eau au Québec : une analyse réseau », RISCP, 12 | 2014, 61-78.

Référence électronique

Nancy Emond, « Évolution de l’intégration des systèmes de gestion de l’eau au Québec : une analyse réseau », RISCP [En ligne], 12 | 2014, mis en ligne le 21 avril 2015, consulté le 27 mars 2017. URL : http://communiquer.revues.org/1216 ; DOI : 10.4000/communiquer.1216

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Auteur

Nancy Emond

Doctorante en sociologie, Université Laval, Canada
nancy.emond[@]ihqeds.ulaval.ca

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Droits d’auteur

© Communiquer

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